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Monique Chemillier-Gendreau
COMPTE-RENDU DE LA CONFÉRENCE LE 29 AVRIL 2004 À PARIS
Sommaire :
Les éléments du débat en droit international
Légalité et légitimité
Les bases historiques
Droit des peuples et mandat
La résolution 181
Les éléments d’un malentendu
L’accord de Genève
Une véritable négociation
Les questions territoriales
L’exercice de la souveraineté
Le droit au retour
Les colonies
Éteindre le contentieux
Conclusion
Le bilan de l’efficacité du droit international conduit souvent à dresser des constats décourageants. En effet, la distance entre les « promesses » du droit et ses possibilités effectives amène à se demander si le droit international n’appartient pas aux velléités du passé. En étant optimiste, on peut croire qu’il n’existe pas encore. Le projet d’accord de Genève s’inscrit dans cette réflexion. En effet, à examiner les dispositions de ce texte, on a l’impression que la paix est à portée de la main et que des négociateurs de bonne foi peuvent s’appuyer sur les normes du droit international pour dessiner les contours d’un accord qui serait satisfaisant pour les deux parties. Seule la volonté politique serait absente. C’est sous cet angle que l’on en fera ici le commentaire.
Pour mener l’analyse de ce projet d’un point de vue juridique, un certain nombre de remarques préliminaires sont nécessaires.
La situation actuelle
On ne peut éviter de constater à quel point le contexte est mauvais. C’est un constat que font régulièrement tous ceux qui luttent pour la Palestine. À chaque étape de ce combat, il faut bien se rendre à l’évidence : la situation s’est encore dégradée.
Le constat ne se limite pas aux signaux envoyés par Ariel Sharon, il découle également du désarroi et parfois de l’incohérence des Palestiniens et surtout de l’apathie et de la démission croissante de la communauté internationale.
Mais il est essentiel de ne pas focaliser l’attention sur Ariel Sharon et lui imputer la situation, comme si un changement de gouvernement en Israël était la clef du problème. Il est vrai que l’horizon est obstrué par ce personnage et par la brutalité de la politique conduite sous son gouvernement. Et l’on est tenté d’espérer que si Ariel Sharon sortait du paysage, une autre formation politique en Israël serait en mesure de créer un contexte différent. Mais ce serait se tromper d’analyse. La solution ne dépend pas du jeu politique israélien. Il s’agit d’un problème d’ordre structurel au plus profond de la société israélienne, d’un certain nombre d’erreurs ou de manipulations critiquables faites par cette société sur sa propre situation, sur celle des Palestiniens et sur l’environnement international dans lequel s’est développée une attitude qui est en réalité commune aux partis de droite comme aux travaillistes. L’expérience l’a montré. Les déterminants d’un changement réel sont dans les mentalités en Israël et plus encore dans l’attitude de la communauté internationale qui détient les véritables clefs du problème.
À cet égard, un élément s’avère capital, il s’agit de la politique européenne. Il faut faire de la rigueur d’application des accords européens une question centrale. Dans l’accord d’association Europe-Israël, figure un article 2 qui conditionne son application au respect des droits de l’homme et de la démocratie.
À cet égard, l’université Paris VI a pris parti d’une manière courageuse à propos de sa coopération avec Israël. Si l’article 2 de l’accord d’association indique, ce qui est le cas, que toutes les clauses de l’accord sont suspendues au respect des droits de l’homme et de la démocratie, il faut obliger l’Europe à respecter sa parole.
Le contexte international est tel que la légalité a été engloutie et avec elle les principes, ceux de ce droit international que nous essayons de récupérer, de remettre en avant en rappelant quelles sont les normes générales applicables à la situation. Le droit international, véritable clef de la paix, a été débordé par la question de la légitimité des causes en présence. La légitimité de la demande de sécurité d’Israël a été déconnectée des causes d’insécurité et elle est apparue à beaucoup comme première par rapport à la légitimité de l’exigence nationale palestinienne. Oubliant que cette sécurité dépend principalement du retour à une politique juste à l’égard des Palestiniens, des cercles politiques de plus en plus nombreux dans le monde entier, ont inversé la logique réelle. La défense des droits des Palestiniens est sans cesse soumise à la question préalable de la sécurité d’Israël, qui est présentée comme prioritaire. Ainsi est escamoté le fait qu’une partie des Palestiniens poussés à un désespoir extrême ont basculé dans la violence par un long et croissant déni de leurs droits les plus fondamentaux.
Nous devons nous efforcer de repositionner le problème en revenant à la question de la légalité parallèlement à celle de la légitimité et en intégrant dans le débat la question du caractère juif de l’État d’Israël. On peut considérer que c’est un libre choix du peuple israélien que de vouloir se déclarer comme État juif et certains y voient une liberté légitime. Cependant, les discriminations que cela induit dans une population qui n’est pas exclusivement composée de Juifs se révèlent contraires au droit international et sont par conséquent illégales. Elles remettent gravement en cause le caractère démocratique dont se targue la société israélienne.
Enfin, il faut s’interroger sur l’usage fait de la question de la « feuille de route ». Son existence a été le grand argument sur la base duquel Israël et les États-Unis tout d’abord, mais aussi la plupart des États européens ont refusé de soutenir clairement la demande d’avis consultatif soumise à la Cour internationale de justice sur la question du mur édifié par Israël en remettant notamment en cause sa compétence sous le prétexte qu’il s’agissait d’une question politique engagée dans la voie d’une solution à travers la feuille de route. Mais quelle valeur donner à cette feuille de route lorsque l’on connaît l’absence de volonté politique manifestée pour la faire aboutir à supposer que son contenu soit considéré comme correspondant à une base acceptable pour la paix ?
La nécessaire remontée aux origines du problème
Quand un problème est mal posé, il ne peut pas être bien résolu. En l’occurrence, les intéressés eux-mêmes, les Palestiniens, s’en tiennent souvent à des arguments sommaires. C’est évidemment le fait aussi de tous ceux qui soutiennent la cause palestinienne et qui ne sont pas forcément au fait du contenu fondamental du dossier. Or, pour poser le problème correctement, il faut remonter aux origines, lesquelles se sont estompées au fil du temps. Ce qui s’est passé dans le rapport entre ces deux peuples au moment de la naissance du conflit et le contexte du droit international d’alors a été oublié. Or, le rappel de ces événements est indispensable pour apprécier la situation contemporaine.
Les bases historiques du droit international dans la région
Le droit international n’est pas une science exacte inscrite dans la nature des choses comme une loi de la physique. C’est une pratique sociale qui change et évolue constamment. En ce sens, le droit international a connu des mutations considérables entre ce qu’on a appelé la période classique qui s’échelonne du XVe à la fin du XIXe siècle et la période moderne qui s’est ouverte au XXe siècle. Et il a évolué, notamment, parce qu’il a tenté de clarifier les bases conduisant au droit pour un peuple d’exister comme État et son droit au respect de son territoire.
Pendant les premiers siècles, il s’agissait seulement du résultat des rapports de force. Les États disposaient des droits régaliens dont celui de faire la guerre et en particulier la guerre de conquête. C’est ainsi qu’ils se constituaient ou se modifiaient jusqu’à la conclusion d’un traité de paix avec l’éventualité d’une nouvelle guerre. La société internationale a fonctionné ainsi pendant des siècles.
Le XXe siècle constitue un tournant capital qui n’est d’ailleurs pas achevé et cherche encore à se préciser. Devant la montée en puissance des armements et les désastres des deux guerres mondiales, en 1945 on retire aux États le droit de faire la guerre, au moins dans les principes définis dans la Charte des Nations unies. Les États ne disposent plus du droit de faire la guerre, d’occuper un territoire par la force.
Mais le processus avait été ébauché avant 1945 et le Pacte de la Société des Nations et le Traité de Versailles, au lendemain de la Première Guerre mondiale, ont constitué les premières tentatives de formulation et de garantie des droits des peuples.
La Société des Nations constituera un essai qui a posé des jalons dont les fruits seront confirmés par la suite. C’est alors que l’on voit pointer un principe révolutionnaire par rapport au droit antérieur : le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Ce nouveau principe de base est notamment reconnu à travers le système des mandats puisque c’est à cette période que l’on va retirer aux empires et aux grandes puissances défaites, c’est-à-dire essentiellement l’Allemagne et l’Empire ottoman, les territoires qu’ils administraient jusque-là sous forme de colonies. Ces derniers vont être placés sous mandat de puissances victorieuses, c’est-à-dire, dans la région, la France et la Grande-Bretagne.
Mais les États vainqueurs se disent vertueux. Et pour maintenir une apparence de vertu, en même temps qu’ils se donnent l’avantage des mandats, ils affirment le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Le mandat se définit comme une administration provisoire des territoires en attendant que les peuples soient en condition de « disposer d’eux-mêmes ». Mais ce droit d’accéder un jour à la souveraineté est proclamé et garanti. L’ensemble du peuple palestinien bénéficie de ce droit par le mandat. Cet élément est capital. Il faut le rappeler inlassablement car il constitue la base de toute recherche de solution au problème.
On ne peut pas laisser dire qu’il n’y avait pas de projet national palestinien à ce moment précis. La situation était certes chaotique et difficile, mais le peuple palestinien existait bien comme peuple, soumis jusque-là à l’administration ottomane. D’ailleurs, le droit des peuples lui est reconnu et garanti par et pendant le mandat britannique.
Le trouble est apporté par le fait que la Grande-Bretagne dans un jeu très ambigu introduit alors la déclaration Balfour dans le mandat. Les termes du mandat sont d’une extrême importance. Il apparaît que la déclaration Balfour ouvre le droit pour les juifs du monde entier de venir rejoindre le foyer national juif, installé et reconnu en Palestine. Mais l’analyse exégétique du texte montre que les possibilités qu’il ouvre pour les populations juives sont de la nature de celles que les juristes désignent comme de droit privé. En effet, des individus appartenant au peuple juif ont le droit de venir rejoindre ce territoire comme immigrants et un droit à l’immigration est donc ouvert pour une catégorie de population. Mais il s’agit bien d’un droit de l’ordre du droit privé qui s’adresse à des individus. Rien dans la déclaration Balfour ni dans le mandat ne modifie le statut du territoire et du peuple du point de vue du droit public.
Le territoire palestinien est donc un territoire sous mandat avec un peuple majoritairement composé de Palestiniens arabes et accessoirement de Juifs bénéficiant d’un droit à l’immigration. Et cet ensemble considéré sans distinction est investi à terme du droit à disposer de lui-même, c’est-à-dire à devenir indépendant et souverain. La déclaration Balfour ne change donc pas véritablement le sens de ce droit. Pendant toute la période du mandat, l’immigration juive qui se poursuit ne prend pas une ampleur telle qu’elle amènerait un basculement démographique en faveur d’une majorité juive en Palestine. Même au moment où, après la Seconde Guerre mondiale, l’immigration s’est amplifiée, la Palestine mandataire restait majoritairement arabe.
En 1945 et dans les années qui suivent, l’Europe prend conscience de l’ampleur et de l’horreur des crimes dont elle est responsable à l’égard du peuple juif. Un consensus se forme autour du projet sioniste et la Grande-Bretagne, incapable d’élaborer les termes d’une solution entre ces deux impératifs contradictoires : respecter les droits des Palestiniens tels que garantis dans le Pacte et ouvrir au peuple juif la perspective d’un État, saisit les Nations unies. Quelles sont alors les bases de compétences des Nations unies ? À aucun moment, la Charte ne stipule que l’Assemblée générale a le droit de créer un État à partir d’un territoire sur lequel vit déjà un peuple à qui, en outre, on a déjà promis le droit à l’autodétermination. Cela sort complètement de ses compétences. De surcroît, l’Assemblée générale ne dispose pas de pouvoir contraignant. Il est dit de manière explicite dans la Charte que les résolutions du Conseil de sécurité ont un caractère obligatoire pour les États membres, mais rien de tel n’est prévu pour l’Assemblée générale. Il semble pourtant que dans la mesure où celle-ci fonctionne de manière plus démocratique que le Conseil de sécurité, ses résolutions auraient pu, ou du, être considérées comme obligatoires. Mais c’est une autre doctrine qui s’est imposée. Au fil des années, devant l’imprécision de la Charte, il a finalement été décidé que les recommandations de l’Assemblée générale n’étaient pas contraignantes. Nous avons donc une Assemblée qui ne dispose d’aucune compétence pour trancher sur le statut d’un territoire et dont les recommandations ne sont pas contraignantes.
La résolution 181 doit être lue et interprétée dans ce contexte. L’Assemblée générale sait très bien qu’elle n’a pas de compétence pour créer un nouvel État, et elle lance une recommandation qui s’adresse principalement à la Grande-Bretagne mais aussi à tous les autres États membres des Nations unies. Cette recommandation contient un plan de partage qui propose la division du territoire de la Palestine de manière à créer deux États. Ce n’est d’ailleurs pas un partage égal car la partie juive est sensiblement plus importante que la partie arabe alors que le rapport entre les deux populations est inverse. D’autre part, le même texte propose de réserver à Jérusalem un statut international.
On espérait régler le problème au moyen de cette recommandation. À quelle condition pouvait-elle aboutir à la création d’un État d’Israël ? Évidemment à condition que le peuple palestinien, titulaire de la souveraineté, du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, ait donné son accord. C’est là le point de défaillance depuis cinquante ans. Il était normal que les Palestiniens soient révoltés par cette proposition. Il fallait négocier avec eux et savoir attendre leur acquiescement, indispensable en droit.
Les éléments centraux qui viennent d’être rappelés sont évacués dans le débat, dans les commentaires ou les analyses présentés. Une des erreurs politiques, juridiques et humaines, commises en 1947-1948 a été de ne donner au Palestiniens aucun motif d’accepter le plan de partage « proposé » par les Nations unies. Dans la mesure où il s’agissait de les amputer de la moitié de leur territoire, voire même un peu plus, il aurait fallu négocier politiquement pour respecter les droits reconnus dans le mandat mais aussi offrir une compensation économique, une aide administrative pour accompagner un traumatisme inévitable. Il n’y a rien eu de tout cela. Et il était juridiquement indispensable d’exiger des Israéliens de conditionner la proclamation de l’État d’Israël à l’accord du peuple palestinien, titulaire de la souveraineté. Rien de tout cela n’a été fait. C’est ainsi qu’a été déclenchée la Nakba. On a laissé la création d’Israël se faire sur un malentendu qui s’est développé à plusieurs niveaux. D’une part, la communauté internationale ne s’est pas donnée les moyens de faire approuver le plan de partage par les Palestiniens, en prenant le temps que cela nécessitait. Mais, d’autre part, il n’y a pas eu de réaction à la mesure de l’attitude d’Israël et de sa volonté d’expansion territoriale bien au-delà du plan de partage dès le début. Car les Israéliens n’ont jamais considéré être liés par les données territoriales de la résolution 181.
Cela s’est manifesté dans leur attitude suite à la première guerre israélo-arabe en 1948-49, par la manière dont ils ont refusé de se retirer des territoires alors conquis par la force et par les méthodes employées pour chasser la population palestinienne. Il s’agit bien, selon l’expression utilisée par Étienne Balibar, de « nettoyage ethnique ». L’examen de ce qui s’est passé, notamment à l’aune des travaux effectués par les nouveaux historiens israéliens (en dépit du recul, voire de la régression de certains d’entre eux comme Benny Morris), fait apparaître clairement qu’il y a eu une véritable politique d’élimination des Palestiniens, une politique qui relève de crimes de guerre massifs et probablement de crimes contre l’humanité.
La communauté internationale a réagi de manière très faible. Lors de la première tentative d’admission à l’ONU d’Israël, il est clair que cet État ne respecte pas les résolutions des Nations unies sur la Palestine. Dès les premiers mois qui suivent la proclamation de l’État d’Israël, la Charte de l’ONU est violée et ses résolutions ne sont pas respectées. « Créé » par une proposition de l’Assemblée générale, Israël n’est alors pas encore membre des Nations unies où l’on s’inquiète déjà de le voir violer la Charte et ses recommandations. Ce sera une attitude constante. Lors de la première séance d’admission d’Israël à l’ONU, l’Assemblée générale exige des garanties. Cette mesure peut d’ailleurs sembler superfétatoire puisque l’entrée à l’ONU suppose qu’on en signe la Charte et donc que l’on en accepte les obligations. Mais la situation est tellement inattendue, que l’Assemblée générale demande à Israël de donner toutes les garanties qu’il acceptera toutes les obligations de la Charte et celles en découlant, c’est-à-dire les résolutions déjà prises. Et parmi celles-ci figure la résolution 194 sur le droit au retour. Israël prend alors un engagement qui ne sera jamais respecté et entre finalement à l’ONU en 1949. Cela veut dire que cet État s’était engagé sur le droit au retour. Qui le rappelle aujourd’hui ? Nous devons le faire si nous voulons ouvrir un cycle nouveau dans l’approche de ce problème.
Malgré la petite victoire que représente la saisine par l’Assemblée générale des Nations unies de la Cour de La Haye pour poser la question de la légalité du mur, il ne faut pas sous-estimer la dégradation continue du contexte international sur cette question. On notera ainsi l’écart entre le vote de cent quarante-deux États, prêts à condamner le mur à l’Assemblée générale dans une première résolution et la réduction à quatre-vingtdix États lorsque les Palestiniens et les États arabes proposent de confirmer ce point de vue par une demande d’avis de la Cour. On notera la persistance d’une politique des États-Unis continûment favorable à Israël, quelles que soient les prétentions inqualifiables de celui-ci, la faiblesse des réactions européennes et l’absence de politique cohérente du monde arabe.
À l’issue de ce tableau pessimiste, il ne nous reste que le discours du droit. C’est sous cet angle que l’on peut débattre du projet d’accord de Genève et des autres initiatives qui ont été prises récemment et qui vont dans le même sens. Certes, elles n’ont pas de véritable réalité politique, puisqu’il s’agit d’initiatives privées, parallèles. Elles ont toutefois eu le mérite de décrédibiliser les arguments d’Ariel Sharon quand il soutenait qu’il n’y avait pas d’interlocuteur. Elles contrebalancent également les idées reçues sur l’absence de base pour la paix, l’impossibilité d’une entente ou l’insolubilité du problème. On peut avoir une appréciation plus ou moins positive sur ce projet d’accord. Mais on ne peut nier qu’il représente une recherche de solution de bonne foi. Or, la bonne foi est ce qui a manqué le plus jusqu’ici. En matière de négociation, c’est une règle du droit international. La Grande Convention de Vienne sur le droit des traités du 29 mai 1969 précise notamment que ces derniers doivent être négociés puis interprétés « de bonne foi ». On peut estimer que cette condition, jusque-là absente, a crée une sorte d’euphorie lorsque l’accord a été publié. Comme si quelque chose d’inhabituel s’était passé entre les différents partenaires.
Il est donc nécessaire d’évaluer cet accord du point de vue du droit international. Contient-il des points qui s’écartent des grands principes du droit international ? N’oublions pas que le droit est la référence autour de laquelle se joue une paix valable.
Cet accord est l’aboutissement d’une véritable négociation entre les partenaires, un groupe de Palestiniens et un groupe d’Israéliens, menés respectivement par Yasser Abed Rabbo et Yossi Beilin, pour ne citer que les plus connus. Le texte précise à plusieurs reprises qu’il s’inscrit dans l’application de la Charte des Nations unies et du droit international. S’agissant d’un document qui n’est pas achevé, cette référence est importante. Car, les négociations complémentaires nécessaires devront s’inscrire dans ce cadre. Cette seconde phase de négociations dont on ne connaît pas le résultat est consacrée à ces fameuses annexes X dont le texte fait mention à plusieurs reprises. Elles sont évidemment très importantes, car c’est à travers elles, et la précision qui va en être donnée, qu’il sera possible d’avoir une idée plus précise de la manière dont les choses se dessineront.
Que les négociateurs indiquent dans le texte qu’ils s’appuieraient sur les principes de la Charte des Nations unies est essentiel. Celle-ci garantit en effet le principe majeur de l’égalité souveraine de tous les États membres. Et comme le texte reconnaît d’emblée le caractère d’État à la Palestine, on s’inscrit vraiment dans le cadre du droit international. C’est ce cadre de référence qui doit normalement permettre de régler les questions demeurées en suspens et éviter toute dérive.
Lorsque le processus d’Oslo a été initié, les Palestiniens étaient priés de négocier, de faire toutes sortes de concessions alors même qu’ils ne bénéficiaient pas de la reconnaissance d’État. C’est ainsi qu’il est possible de soutenir qu’ils en ont fait beaucoup trop. Car le contexte était le suivant : quand vous aurez fait toutes ces concessions et que nous, Israël, avec le parrain américain, aurons parachevé l’ensemble de l’accord, vous serez alors reconnu comme État. Cela signifie clairement que l’acquisition de la souveraineté était l’espérance, toujours différée dans sa réalisation, que l’on maintenait sans qu’elle ait un terme, pour pousser sans cesse les Palestiniens vers les concessions. Pour ceux qui ont suivi les négociations de près, cette démarche s’est révélée insupportable et humiliante.
L’accord de Genève en termine avec cela puisqu’il se fonde dès l’article 2, §1 sur le principe de la reconnaissance mutuelle des deux États. On déclare préalablement que la Palestine est souveraine avant de décliner les différents éléments négociés.
Cette disposition est tout à fait déterminante. En effet, un État souverain dans sa souveraineté peut faire des concessions. S’il estime que le prix à payer pour la paix consiste à abandonner tel ou tel élément de ses revendications, il le fait dans sa souveraineté. Il suffit de vérifier que ces concessions ne soient pas contraires aux normes fondamentales du droit international. En revanche, si les concessions faites dans le texte entamaient des principes fondamentaux, notion qu’il convient de définir, on pourrait considérer que la Palestine abuse de la souveraineté qui lui est reconnue dès l’article 2, §1.
La notion de concession mérite d’être clairement définie. Tous les accords sont fondés sur des transactions. Mais lorsqu’une négociation dure trop longtemps et que le rapport de forces est très défavorable, l’un des partenaires pousse son avantage, et dans le cas d’Israël, il le fait en multipliant les violations de droit. Dès lors, revenir au respect du droit n’est pas une concession. Une concession, ce sont des avantages que l’on accorde au partenaire librement sur ce dont on dispose soi-même en droit. Mais que les Israéliens se retirent des colonies de peuplement par exemple ne représente en rien une concession. C’est l’abandon d’une position illégale.
Si l’on se sert du droit international comme grille de lecture pour aborder l’accord de Genève et en particulier les questions territoriales, les étapes pour l’exercice plénier de la souveraineté palestinienne, et le point très litigieux du droit au retour, on peut considérer que l’essentiel de ce qui est inscrit pour le moment dans cet accord est acceptable. Quelques faiblesses sont néanmoins à souligner. Certains points peuvent s’avérer inquiétants, s’ils ne sont pas reconsidérés dans les annexes.
Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes au profit des Palestiniens, sur l’ensemble du territoire de la Palestine mandataire constitue le point de départ de tout raisonnement et aurait dû être au coeur de la négociation. Il est vrai que depuis des années et notamment à partir du démarrage du processus d’Oslo, les Palestiniens ont envoyé des signes clairs comme quoi ils accepteraient de se contenter, s’ils étaient reconnus comme État souverain, des territoires délimités par la frontière de l’armistice de 1949. Cette concession politique, car c’en est une, n’a été inscrite juridiquement dans aucun texte jusqu’à présent bien que telle ait été aussi la ligne défendue par la Palestine devant la Cour internationale de Justice. L’accord de Genève part également de ce postulat, considérant que la frontière reconnue en 1967 mais qui était celle de l’armistice de 1949 est la base du territoire palestinien.
À partir de ce point de départ, l’accord de Genève entérine certains échanges territoriaux. Ils apparaissent comme étant quantitativement à peu près équivalents. Mais on peut naturellement se poser la question d’un point de vue qualitatif. Et il est vrai que l’évaluation qualitative est difficile. Plusieurs critères interviennent dans l’appréciation qualitative d’une terre. Certains reposent sur la représentation symbolique, d’autres sur la valeur économique, d’autres encore sur l’intérêt du point de vue des communications, etc. L’échange proposé paraît, au regard de ces divers éléments, comme acceptable même si, côté israélien, il permet le maintien d’un certain nombre de colonies de peuplement. Cela peut sembler douloureux et très injuste. Mais il est nécessaire de prendre en considération deux facteurs. La nature et les contraintes de l’adversaire et les besoins du peuple concerné. Du point de vue de l’adversaire des Palestiniens dans la négociation, il faut rappeler que tout gouvernement israélien sera confronté (on le voit bien avec le projet de retrait de Gaza) à des colons proprement « enragés ». La communauté internationale a malheureusement perdu toute vigilance quant aux droits des Palestiniens. C’est donc à eux seuls de faire l’appréciation de leur marge de manoeuvre. Qu’Israël récupère, par une modification du tracé de la frontière, un certain nombre de colonies de peuplement, on peut y être totalement opposé. Mais s’il y a là un moyen de calmer un fanatisme qui en se déchaînant peut être un obstacle insurmontable à la paix, alors, il est de bonne intelligence politique de le faire. Que reçoivent les Palestiniens en échange ? Ils reçoivent deux morceaux de territoire de part et d’autre de la partie israélienne située entre la Cisjordanie et la bande de Gaza.
L’un se trouve sur le flanc est, l’autre représente une bande assez longue qui jouxte Gaza. Là encore, quand on connaît la surcharge démographique de Gaza, on peut estimer que la récupération d’une bande de territoire sur le flanc de Gaza permettrait à la population de respirer un peu, d’autant plus si viennent s’y ajouter des réfugiés venant d’ailleurs. Rappelons que quantitativement, ces échanges de territoires sont équivalents.
L’autre point important de la question territoriale est relatif à Jérusalem. L’Esplanade des Mosquées représente malgré tout une victoire. Pour le reste, l’accord reconnaît que Jérusalem est la capitale des deux États. Ainsi ce qui était une revendication depuis toujours et qui se heurtait jusqu’à très récemment à un refus, est enfin admis. Et heureusement, dans le projet de Genève, il ne s’agit pas d’un lointain faubourg nommé Jérusalem au nom d’une communauté urbaine étendue. N’oublions pas qu’à un moment des négociations, Israël prétendait céder sur ce point et donner satisfaction aux Palestiniens à propos de Jérusalem comme capitale arabe, mais après une démonstration à grand renfort de cartes comme quoi la communauté urbaine s’étendait jusque dans les faubourgs les plus éloignés de la ville. Le projet d’accord ne réitère pas cette erreur.
Il comporte en revanche un long article 6 qui mêle avantages et concessions dans l’administration de la ville mais dont la complexité d’un point de vue pratique demeure un motif d’inquiétude quant à son application. Il serait donc sans doute souhaitable que les négociateurs clarifient le statut de Jérusalem dans le détail.
Les modalités d’exercice de la souveraineté sont plus problématiques. Plusieurs zones d’ombre demeurent. L’aspect positif est que la Palestine est reconnue immédiatement comme un État souverain. Par contre, à l’article 5 §3, il est explicitement dit que la Palestine doit être un État démilitarisé. C’est évidemment tout à fait contraire à la règle fondamentale du droit international, reconnue par la Charte des Nations unies d’égalité entre les États. Il existe malheureusement des précédents dans le monde.
Nous avons un traité qui, s’il devient réalité, sera un traité de paix. Or, dans un tel traité, la démilitarisation d’une des parties constitue une position de vaincu militaire. Cela correspond d’ailleurs à la situation militaire réelle des Palestiniens. Et Israël en tire les conséquences. Cela ne concerne d’ailleurs pas seulement Israël, mais toutes les grandes puissances qui s’accordent sur ce point : démilitariser la Palestine. Cela vient de ce que l’argument de la légitimité de la sécurité d’Israël a pénétré profondément l’opinion publique. Elle en oublie que cet État est surarmé. Et c’est naturellement lui le plus dangereux. Un sondage de l’Union européenne a montré, en 2004, que les Européens considèrent Israël comme un État dangereux car surarmé. Mais ce résultat a fait l’objet d’une polémique. Il ne fallait surtout pas le publier. Il était certainement faux. Et d’ailleurs la formulation prêtait à confusion etc. S’il nous faut résumer, cela revient à dire que nous n’avons pas le droit d’exprimer cette association d’idées concernant Israël : un État surarmé est un État dangereux.
Nous constatons alors une absence de garantie régionale contre l’État surarmé qu’est Israël parallèlement à l’exigence que la Palestine soit démilitarisée. En soi, cela est inacceptable car sans fondements politiques ou juridiques. Mais il est indispensable de lire le texte de plus près. Qu’ont fait les négociateurs ? Ils ont tout simplement rusé avec les difficultés. C’est le seul moyen d’arriver à la paix à partir d’une situation aussi tendue que celle-ci. On en verra d’autres exemples plus loin, notamment à propos du droit au retour.
Rappelons à quel point les représentations négatives de chacun des partenaires se sont accumulées. Sur le terrain, la position des Palestiniens s’est considérablement dégradée.
La ruse est alors a suivante : les Palestiniens ont accepté pour eux-mêmes le principe d’un État démilitarisé, mais ils bénéficieront d’une forte force de sécurité ainsi que d’un comité de sécurité bilatéral avec une forte présence internationale. Là encore, il s’agit d’un obstacle à la souveraineté puisque l’État sera occupé militairement non plus par Israël mais par le comité de sécurité trilatéral et la force multinationale. Mais le paradoxe est que si la pleine souveraineté de l’État n’est pas garantie du point de vue militaire, sa sécurité l’est en revanche. En effet, derrière ce débat, la vraie question que l’on doit se poser est celle du droit de légitime défense de la Palestine. Malheureusement, elle a été engloutie. Pour exemple, souvenons-nous des accusations à l’encontre de Yasser Arafat à l’occasion de « l’affaire du Karina A », ce bateau transportant des armes dans les eaux israéliennes à destination de la Palestine. Accusé alors de se faire livrer des armes, pourquoi n’a-t-il pas répondu, et tous les soutiens de la Palestine avec lui, que comme tous les peuples en lutte contre un adversaire surarmé, il avait tout à fait le droit de recevoir des armes. Comme des enfants pris en faute, les Palestiniens et leurs alliés ont soutenu que les armes ne leur étaient pas destinées. Mais Israël reçoit continuellement des livraisons d’armes en provenance d’un grand nombre de pays et la Palestine qui est en guerre et est occupée militairement doit disposer du même droit.
Mais le plus important réside dans les moyens qui seront mis en oeuvre pour assurer la légitime défense de la Palestine dans un tel environnement international et face un État doté d’équipements militaires si puissants. Et on peut estimer que, dans le projet que nous tentons d’évaluer, cette légitime défense est garantie par la force de sécurité et la présence d’une force multinationale avec le comité de sécurité trilatéral. Toutefois, ces dispositions supposent, et il serait souhaitable que cela apparaisse clairement dans les annexes, que l’on ose dire qu’il s’agit d’une démilitarisation provisoire, car tout État souverain a le droit à terme de retrouver sa capacité militaire. L’Allemagne a été sanctionnée après la guerre. La Japon a été démilitarisé. Mais ces mesures ont été provisoires. Lorsque la paix est consolidée, il est normal que les États retrouvent l’intégralité de leurs droits. Le texte gagnerait à signifier clairement le caractère non définitif de cette démilitarisation.
Par ailleurs, le texte fait l’impasse (ou alors ne se contente que d’une brève évocation dans la partie traitant de la sécurité) sur les fondements d’une nouvelle sécurité régionale, du fait de la supériorité militaire d’Israël et de la faiblesse des autres États arabes de la région. Ces derniers n’ont en effet pas les moyens de se mesurer à Israël. Il faudrait donc aller plus loin sur cette question.
