: Retour sur... les Accords d’Oslo// suite

Le nouveau pouvoir palestinien est confronté à quatre difficultés majeures. En premier lieu, Israël ne respecte pas les étapes prévues dans les accords intérimaires pour les différents moments du redéploiement, que ce soit du point de vue du calendrier ou de l’espace qui passe effectivement sous autorité palestinienne. En second lieu, quand bien même Israël aurait respecté ces étapes, il ne s’agit en aucun cas d’un retrait total de la Cisjordanie et de Gaza (la question des colonies est renvoyée à des négociations ultérieures), retrait total qui était au cœur des préoccupations de la population des territoires occupés et des structures de commandement de l’Intifada. En troisième lieu, la poursuite (et même l’accélération) de la colonisation des territoires occupés réduit considérablement la future « zone de souveraineté » palestinienne et délégitime rapidement la direction de l’Autorité palestinienne. Enfin, les zones qui passent sous son autorité, notamment en Cisjordanie, sont très fragmentées et isolées les unes des autres. Loin de faciliter la tâche de la nouvelle administration, cette fragmentation est un obstacle majeur pour la construction de l’Autorité palestinienne : comment assurer la continuité du pouvoir quand il n’y a pas de continuité territoriale ?

c) L’économie

La DOP et le « Protocole de Paris sur les relations économiques » sont les deux documents qui posent les principes des relations économiques entre Israël et les zones autonomes palestiniennes et les organisent. Il convient de noter que c’est dans le domaine économique que l’unanimité entre les deux parties est la plus manifeste. « À son retour de Paris, Peres fit savoir que " les Palestiniens sont aujourd’hui d’accord avec [Israël] pour créer une économie de marché, avec la libre circulation des biens et le libre-échange entre [les deux parties] ", tandis que Nabil Shaath, responsable de la délégation de l’OLP, s’extasiait du fait que la Déclaration de Principes signifiait " une paix totale avec Israël, avec des frontières complètement ouvertes " qui allait " créer, avec Israël, une communauté économique dans tout le Moyen-Orient " » 11. Négocié pour la partie palestinienne par une délégation conduite par Ahmad Qoreï (Abu Ala), responsable de la Samed (l’organisme financier de l’OLP), le Protocole de Paris détaille de manière précise les règles de fonctionnement économique entre Israël et l’Autorité palestinienne. Formellement, il donne à l’Autorité palestinienne le droit de décider elle-même de ses politiques d’importation et d’exportation pour un certain nombre de marchandises (avec des restrictions sur d’autres), ainsi que le droit, dans le domaine financier, d’établir sa propre autorité monétaire et d’organiser le système bancaire. Un Comité économique conjoint est créé pour superviser l’ensemble des questions économiques.

La majorité des analystes s’accordent pourtant à dire que le Protocole de Paris, loin de donner à la partie palestinienne les moyens de l’autonomie et la possibilité de s’émanciper de la domination économique israélienne, entérine le fait que l’économie des territoires palestiniens est subordonnée à l’économie d’Israël. En faisant de la « loi du marché » et de la « libre entreprise » la règle de fonctionnement des relations économiques entre Israël et les zones autonomes palestiniennes, les arrangements économiques imposent en fait la loi de la libre concurrence entre une économie moderne et dominante et une économie dominée et déformée par plus de 20 ans d’occupation militaire.

Le débat, chez les économistes palestiniens, ne porte pas sur cette relation inégalitaire structurelle, ni sur le fait que la « petite » économie palestinienne ne pèsera pas lourd face à l’économie israélienne, elle-même intégrée au processus de mondialisation économique. Il s’agit plutôt de savoir si cette intégration « officielle » à l’économie israélienne mais dans laquelle la partie palestinienne a formellement un certain nombre de marges de manœuvre qu’elle n’avait pas auparavant va permettre, avec le temps, d’aider au développement économique des zones autonomes. Tandis que certains pensent que l’établissement d’une zone de libre-échange et le retour de la stabilité dans la région vont favoriser les investissements étrangers dans les territoires palestiniens (y compris les investissements israéliens), vont progressivement renforcer le poids économique de ces derniers et donc changer la nature des relations avec l’économie israélienne, d’autres affirment que « le rôle du capital palestinien [sera] moins celui d’un compétiteur que celui d’un partenaire subalterne de l’expansionnisme économique israélien » 12.

Dans le domaine économique comme dans les autres domaines, la partie palestinienne est dans un rapport de forces très défavorable face à Israël. Le Comité économique conjoint est dominé par Israël qui, à de nombreuses reprises, utilisera son droit de veto pour invalider certaines décisions palestiniennes, l’inverse ne se produisant jamais. Les dirigeants palestiniens se plaindront à de nombreuses reprises du non-respect par Israël de plusieurs dispositions de l’accord et demanderont la révision de certains de ses termes, démarches qui n’aboutiront jamais. Mais, même au sein de cette relation déséquilibrée, il est essentiel de noter, de nouveau, que les négociateurs palestiniens obtiennent un certain nombre de dispositions qui leur assure la prééminence dans le volet « économie » de la construction de l’autonomie.

En premier lieu, ils sont les interlocuteurs de l’économie dominante, ce qui ne signifie pas qu’il n’y a pas de relations directes entre entrepreneurs privés palestiniens et entrepreneurs israéliens mais qu’à l’échelle nationale ils sont les seuls dépositaires de l’autorité à négocier avec le pouvoir israélien. En second lieu, il convient de noter qu’une contradiction existe entre l’idée d’une économie de marché où règne la libre entreprise et le nombre d’attributions dans le domaine économique dont bénéficie la direction de l’Autorité palestinienne. On peut parler d’une économie dont le caractère libéral n’est que très relatif et sous l’étroit contrôle de l’Autorité palestinienne. Enfin, la direction de l’Autorité hérite du monopole sur la redistribution des taxes reversées par Israël (sur les importations et sur les salaires des Palestiniens employés en Israël) et sur les aides internationales (estimées par la Banque Mondiale à 2,45 milliards de dollars entre 1993 et 1998), une manne financière considérable au regard de la situation économique des territoires occupés. Tous ces éléments créent un terrain favorable à la mise en place d’un système politique et de relations économiques dans lesquels la corruption et le clientélisme jouent un rôle central.

d) La sécurité

Les questions de sécurité occupent une place prépondérante dans l’ensemble des accords signés au cours du processus d’Oslo. Dès la Déclaration de principes il est indiqué « [qu’]afin de garantir l’ordre public et la sécurité interne des Palestiniens de Cisjordanie et de la bande de Gaza, le Conseil [l’Autorité palestinienne] établira une puissante force de police » 13. Les Accords du Caire précisent « les devoirs, fonctions, structure, déploiement et composition de la police palestinienne » 14 et établissent « un Comité conjoint de coordination et de coopération pour les questions de sécurité mutuelle » 15, coopération qui se matérialisera sur le terrain, par exemple, par la mise en place de « patrouilles jointes » dont les modalités d’exercice sont précisément définies 16. Les accords indiquent également « [qu’] Israël et l’Autorité palestinienne chercheront à entretenir la compréhension et la tolérance mutuelles » 17 et plus loin « [que] la partie palestinienne prendra les mesures nécessaires pour empêcher tout acte d’hostilité à l’encontre des implantations, des infrastructures les desservant et de la Zone d’installation militaire » 18.

Les Accords du Caire fixent à 9000 le nombre maximum de policiers palestiniens « recrutés localement ou à l’étranger (parmi les Palestiniens possédant un passeport jordanien ou un pièce d’identité palestinienne émise par l’Egypte) », limitant à 7000 le nombre de recrues de l’extérieur, « dont 1000 arriveront dans les trois mois qui suivent Forces de sécurité palestiniennesla signature de l’accord » 19. Les Accords de Taba font passer le nombre total de policiers à 24 000 (18 000 à Gaza et 6 000 en Cisjordanie) et indique que 6 000 policiers supplémentaires pourront être installés en Cisjordanie au fur et à mesure du redéploiement israélien 20. Il formule en des termes précis les obligations de la police palestinienne, qui doit entre autres « agir systématiquement contre toute incitation au terrorisme et à la violence [chez les Palestiniens] », « arrêter et traduire en justice toutes les personnes [palestiniennes] suspectées de perpétrer des actes de violence ou de terrorisme », « confisquer toute arme illégalement détenue [par un civil palestinien] » et « coopérer pour échanger les informations et coordonner ses activités et ses politiques » avec les services de sécurité israéliens 21. L’article 4 de l’annexe 1 précise en outre que la police palestinienne doit être divisée en six branches, coordonnées entre elles dans chaque zone autonome et sous un commandement unique.

À la lecture des dispositions concernant les questions sécuritaires, quatre constats s’imposent.

Premièrement, les accords demandent à l’Autorité palestinienne non seulement de se conformer aux engagements pris par Yasser Arafat dans la lettre envoyée à Itzhak Rabin en septembre 1993 quant à « l’arrêt des violences » contre Israël mais aussi de l’imposer, y compris par la force, dans l’ensemble des territoires qui sont sous sa responsabilité. Il s’agit là d’une condition pour que les négociations progressent.

Deuxièmement, le nombre de policiers fixé par les accords est très élevé par rapport au nombre d’habitants. Deux conséquences sont à prévoir : une place démesurée des forces armées dans la construction du pouvoir palestinien et une place très importante de ces forces par rapport au nombre total d’emplois rémunérés en Palestine. On peut par ailleurs noter que ce nombre, déjà élevé, sera très rapidement dépassé sans qu’Israël ne proteste outre mesure. À la veille de le deuxième Intifada, on estime que le nombre total de membres des diverses forces de sécurité est compris entre 60 000 et 70 000 (estimation d’Hussam Khadr, élu au Conseil législatif palestinien, qui rejoint la plupart des estimations des différents travaux de recherche sur la question).

Troisièmement, la taille et la multiplication des services (au moins six d’après les accords, mais plus de vingt selon certains travaux), combinées à la fragmentation géographique et à l’arrivée de plusieurs milliers d’hommes de l’extérieur, peuvent entraîner des conflits entre les divers organes et des difficultés à avoir une action coordonnée au niveau central.

Enfin, la centralité des questions sécuritaires, la taille de l’appareil mis en place (avec l’accord d’Israël), le fait qu’Israël autorise (et dans une certaine mesure recommande) que des Palestiniens de l’extérieur soient largement impliqués dans les forces de sécurité indiquent clairement que le gouvernement israélien voit dans le processus d’Oslo un moyen de se décharger sur l’OLP-Tunis du maintien de l’ordre dans les territoires palestiniens.

e) Synthèse

Les Accords d’Oslo, s’ils sont une conséquence indirecte de l’Intifada, n’en sont pas pour autant l’aboutissement logique. Ils sont au carrefour de quatre facteurs :

 la nouvelle situation internationale et la volonté états-unienne d’imposer un « nouvel ordre mondial » qui passe par un règlement de la question palestinienne et une normalisation des relations entre Israël et les Etats arabes.
 la volonté israélienne, dans le cadre de négociations qui lui ont été imposées par les Etats-Unis, d’en tirer un maximum de bénéfices du point de vue du projet sioniste en donnant une légitimité internationale à la politique qu’Israël mène depuis plus de vingt ans, définie dans le Plan Allon.
 la longue quête de légitimité de la direction de l’OLP-Tunis et son projet d’exercice du pouvoir sur « toute portion de territoire libéré » de la Palestine du mandat.
 le soulèvement palestinien de 1987 qui a rendu visibles les revendications et les aspirations de la population palestinienne de Cisjordanie et de Gaza et rendu inévitable, sinon la fin de l’occupation israélienne, du moins un changement significatif dans le mode d’administration des territoires occupés depuis 1967.

L’examen du contenu des Accords d’Oslo (et des divers accords intérimaires qui ont suivi) révèle l’écrasante domination des deux premiers acteurs (Etats-Unis et Israël), la soumission du troisième (l’OLP-Tunis) et l’exclusion du quatrième (la population des territoires occupés) dans le processus de négociations.

Les éléments examinés ci-dessus aboutissent à la formulation d’un certain nombre de questions :

 L’exclusion des Palestiniens « de l’intérieur » du processus de négociations, si elle s’inscrit, comme on l’a vu, dans une longue histoire de dépossession de l’initiative et de la décision politiques de l’intérieur par l’extérieur, ne va pas sans poser de nombreuses questions quant à la construction de l’Autorité d’autonomie. Quelle place sera accordée aux acteurs palestiniens « de l’intérieur » ? La direction de l’OLP-Tunis, qui a le monopole des négociations et qui bénéficie de l’ensemble du pouvoir politique central dans la construction de l’autonomie partagera-t-elle le pouvoir ? Quelle perception aura la population palestinienne de ces dirigeants qui arrivent de Tunis et ont connu une histoire différente bien qu’intrinsèquement liée à celle des habitants des territoires occupés ?

 Le rôle dévolu à la nouvelle autorité d’autonomie (maintenir l’ordre et gérer le quotidien des zones autonomes) semble répondre à la prédiction formulée par Ygal Allon plus de quinze ans avant les Accords d’Oslo : « Bien sûr, si l’OLP cessait d’être l’OLP, nous pourrions cesser de la considérer comme telle. Ou si le tigre se transformait en cheval, nous pourrions l’enfourcher » 22. Comment l’Autorité palestinienne va-t-elle pouvoir gérer la contradiction entre les aspirations de la population des territoires occupés (la fin de l’occupation militaire) et la situation d’indirect rule produite par les Accords d’Oslo ?

 Le monopole du noyau dirigeant de l’OLP sur les négociations avec Israël (dans tous les domaines) et sur les ressources financières crée un terrain favorable à la mise en place d’un vaste réseau de clientélisme et de corruption. Quelle en sera la réalité ? Quel usage le nouveau pouvoir palestinien va-t-il faire de ce monopole dans le cadre de la construction et de la légitimation de l’Autorité palestinienne ?

 Avec la concentration de l’essentiel du pouvoir politique dans les mains du président et du gouvernement palestiniens, quelle sera la place des structures intermédiaires de pouvoir (municipalités, gouvernorat) et de la seule structure nationale élue par la population (le Conseil législatif palestinien) ? Quels rapports entretiendra le pouvoir central avec ces autres centres de pouvoir ?

 Quelle place sera accordée aux forces politiques critiques ou opposées aux Accords d’Oslo ? Comment le nouveau pouvoir va-t-il se comporter vis-à-vis de ces forces dans la mesure où l’une de ses tâches est de contenir toute manifestation d’hostilité à l’égard d’Israël et/ou du processus de paix ?

 Quelle politique vis-à-vis des structures « traditionnelles » de pouvoir dans la société palestinienne, et notamment les grandes familles de notables qui, bien qu’affaiblies, représentent, par leur influence locale, un défi pour la mise en place d’un pouvoir central, défi renforcé par la fragmentation géographique imposée par les Accords d’Oslo ?

 Enfin, et de manière plus générale, la contradiction entre ce qui fait la légitimité de la direction Arafat vis-à-vis de la communauté internationale (son engagement à faire cesser la violence et à être partie intégrante du « règlement » de la question palestinienne) et vis-à-vis des Palestiniens des territoires occupés (incarner la lutte contre l’occupation et la résistance contre Israël) est-elle surmontable ?

 [2]

[1] Avertissement : je mets en ligne cet article suite à plusieurs demandes de précisions sur le contenu exact des Accords d’Oslo. Le texte qui suit est essentiellement basé sur mes recherches universitaires et comporte de larges extraits de travaux antérieurs. La forme et le ton sont donc assez différents des autres articles que j’ai mis en ligne depuis mon arrivée...

[2] Notes

1. Gilbert Achcar, L’Orient incandescent, Lausanne, Editions Page Deux, 2003, p. 278.

2. Ibid., p. 279.

3. Déclaration de principes sur les arrangements intérimaires d’autogouvernement (DOP), article 1.

4. Ibid., article 6.

5. Ibid., article 7.

6. Accords du Caire, article 4, alinéa 1.

7. Jean-François Legrain, “ Retour sur les Accords israélo-palestiniens ”, dans Maghreb-Machrek n° 170, pp. 96-125.

8. Ibid.

9. Ibid.

10. Ibid.

11. Graham Usher, Dispatches From Palestine, The Rise and Fall of the Oslo Process, Londres, Pluto Press, 1999, p. 43.

12. Graham Usher, Palestine in Crisis, The Struggle for Peace and Political Independance After Oslo, Londres, Pluto Press, 1995, p. 41.

13. DOP, article 8.

14. Accords du Caire, articles 3 et 9 de l’annexe 1.

15. Ibid., article 8.

16. Ibid., article 3 de l’annexe 1.

17. Ibid., article 12.

18. Ibid., article 18.

19. Ibid., article 3 de l’annexe 1.

20. Ibid., article 4 de l’annexe 1.

21. Ibid., article 2 de l’annexe 1.

22. Cité par Achcar, op. cit., p. 280.

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